土地储备制度造成土地供求紧张 不应与民争利

在全国几乎所有的大中城市，政府通过事先征收国有企业或者集体经济组织的土地，建立土地储备中心，形成了政府储备土地，择机挂牌出让的土地储备制度。现在看来，这项制度的合理性与合法性值得探讨。

近年来由于政府征收征用土地而造成的纠纷不断增多，究其原因就在于，政府把土地储备看作是房地产宏观调控的杠杆，试图借助于土地供给市场，落实政府的城市规划和房地产宏观调控政策。但这样做既不符合经济规律，同时也不具有合法性。

从经济的角度来看，土地储备制度带来的一个实际后果是，在土地供给相对紧张的情况下，政府利用行政权力，事先将单位使用的国有土地或者拥有的集体所有土地征收或者征用，再根据市场供求关系，通过招标、拍卖等方式，赚取土地差价。这种与民争利的行为，损害了土地所有权人或者使用权人的利益，同时又在客观上造成了土地供求关系紧张，增加了房地产开发商的用地成本。

根据我国《物权法》第42条的规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。这一规定具有两个实质性要件，一是征收土地必须是“为了公共利益的需要”；二是“依照法律规定的权限和程序”。事实上，土地储备既没有明确的法律规定，同时也很难判定是否为了公共利益的需要。从立法的角度来分析，“为了公共利益的需要”只能体现在具体的法律关系中。由于政府提前征收土地，建立土地储备制度，从而割断了房地产开发法律关系，使得土地征收阶段很难体现“公共利益的需要”。

公共利益在学术上有不同的理解，但是公共利益必须具有合法性、普遍性、合理性却是不争的事实。所谓合法性是指公共利益只有在法律明确规定的情况下才能成立；所谓普遍性是指在公共利益所在社区范围内，得到居民的普遍认同才有效力；所谓合理性是指公共利益必须大于为追求公共利益而“损害或者牺牲”的个人利益，合理性不仅仅是指经济上的合理性，还包括环境保护、文物古迹保护、人文传统保护的合理性等。公共利益只有在具体的法律关系中才能体现出来，也只能在具体的法律关系中得以检验。在尚未确定土地用途的情况下，政府土地储备机关大量征收土地，根本无法判断是否为了公共利益的需要。假如政府出面征收土地，目的是为了降低开发商的土地成本，或者是为了增加政府的财政收入，那么，这样的土地储备制度就不是“为了公共利益的需要”。所以，我们在讨论这一问题的时候，必须把房地产法律关系作为一个系统的不可分割的法律关系，根据法律关系的性质确定“公共利益”存在与否。

笔者多次强调，房地产开发中必须坚持城市规划的民主化、房地产开发的市场化、政府行为的中立化原则。城市社区的发展，必须充分征求社区居民的意见，城市规划的制定或者修改，必须按照民主的原则提请人大审查批准。城市规划一旦经过法定程序批准之后，政府应当保持中立，不应参与城市房地产开发，与民争利。社区居民可以根据城市规划的要求，自主建房或者合作建房，开发商也可以按照市场化的原则，与城市居民签订房地产开发协议，并且严格按照双方的协议进行房屋拆迁和城市房地产开发。如果出现了所谓的“钉子户”现象，那么，开发商应当在遵循公平原则基础上，与“钉子户”进行平等协商。如果协商不成，开发商要么放弃开发项目，要么修改房地产开发规划，但是绝对不能动用行政权力，实现商业目的，更不能动用黑社会性质组织，制造恶性刑事犯罪案件。

前些年，为了培育房地产市场，增加城市商品房供给，政府直接或者间接参与了房地产市场开发。现在看来，这样的制度设计弊大于利，政府不但与民争利，损害了城市居民的合法利益；而且由于政府在房地产开发过程中，不当地使用行政权力，从而降低了政府的公信力。所以，要想彻底理顺城市房地产法律关系，政府必须首先从房地产市场中脱身，不能既当裁判员又当运动员，更不能与房地产开发商沆瀣一气，损害城市居民的切身利益。建议立法机关本着公平公正的原则，重新审视这一当前政府参与市场经营的法律制度。