浅论国际旅游岛建设的制度安排

海南要建成一流的国际旅游目的地，必须在推进城乡经济一体化、社会服务一体化和行政一体化，用创新的制度促进国际旅游发展战略与国际旅游惯例、国际旅游标准相衔接，有效落实中央赋予国际旅游岛的优惠政策等三个方面作好制度安排。

有了好的制度安排，就能为国际旅游岛建设科学有序地进行提供保障，没有好的制度安排，则会事倍功半，乃至使我们进行着的事业受到阻碍。现在，国务院颁布的《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》（以下简称《若干意见》），已经搭好了基本的政策框架，时下我们需要做的，就是安排好制度设计，全面落实国务院的文件精神。

笔者认为，海南要建成一流的国际旅游目的地，必须重点作好以下三大制度安排：

制度安排之一：按照海南国际旅游岛的总体布局，作好推进城乡经济一体化、社会服务一体化和行政一体化的制度安排，促进国际旅游岛与全面建设小康社会、建设新农村的目标相衔接。

建设国际旅游岛是一个整体发展战略，是通过旅游这个龙头产业带动经济社会的全面发展，因此，必须全面统筹，实现城乡经济一体化、社会服务一体化、行政一体化。而这“三化”需要用制度来推进。

用制度推进城乡一体化，就是要形成以城带乡、以工补农的长效机制。所谓长效机制，实际上就是一种相对持久的制度安排。建设国际旅游岛，必须把整个海南岛作为一个整体来经营，通盘考虑经济社会的协调发展，特别是有效地推进城乡协调发展。也就是说，不只是开发沿海地区，也要关注腹地农村的发展。一定要通过沿海旅游资源的开发，带动广大农村的旅游资源的开发。应该说，海南省委省政府已经考虑到这一点，在作出落实《若干意见》的决定的同时，也作出了开发西部地区的决定。

用制度推进社会服务一体化，就是要在整个岛内形成无差异的社会服务体系。建设国际旅游岛要发展以旅游产业为龙头的现代服务业，而现代服务业是通过健全的制度来支撑的。为建设国际旅游岛而形成的服务体系，不仅服务于国内外游客，也要服务于本岛居民。也就是说，要用制度保障社会服务的均等化与一体化，在为国内外游客提供良好服务的同时，也让本岛居民享受到国际旅游岛建设的成果。

用制度推进行政一体化，就是要进一步健全“小政府大社会”的体制。一体化的行政体制，就是克服部门间扯皮，解决“六龙治水”弊端的高效率体制。建省之初，海南建立起来的“小政府大社会”就是这样的行政体制。应该说，建省20多年来，我们在建设“小政府大社会”体制方面，已经形成了比较系统的行政一体化的制度。但随着改革的深入，特别是在实施国际旅游岛战略之后，有一些制度已经明显地不适应形势，还有一些制度则被回潮的传统所销蚀。因此，在国际旅游岛建设的进程中，政府作为行政改革和制度安排的主体，在发动和领导着对政府自身的改革运动中，要有新的制度安排。而新的制度则本着公开、放权、服务的原则，通过制度建设，促使管理型政府更好地向服务型政府转变。

制度安排之二：建设国际旅游岛，就要实施更加开放的政策，用创新的制度促进国际旅游发展战略与国际旅游惯例、国际旅游标准相衔接。

海南的旅游要走国际化道路，就必须详尽了解国际上对旅游目的地的要求，了解国际游客的旅游消费需求，了解国际旅游惯例与标准，结合海南的实际，制订出与之相应的规则与标准。

一是参照国际旅游的规则，把为国内外游客提供的服务通过制度使之程序化。国际旅游行业有成熟的规范，对于待客礼仪，服务内容、景点标识，等等，都有比较明确的规定。海南建设国际旅游岛，不仅要通过制度建设，让从业人员懂得如何使其服务与国际接轨；更要通过制度建设，使吸纳的国际旅游规则更具权力性。

二是参照国际旅游通行的标准，制订出国际旅游岛旅游产品的标准。例如，旅游酒店的星级，就必须按照国际标准来确定。任何地区的游客来酒店消费，都可获得与其星级相应的服务，绝不因人、因时而发生任何改变。包括旅游景区的门票，也是与其景区的标准来确定价格。换句话说，任何景区的消费价格额度，都要做到有章可循，而不是漫天要价。例如，今年春节期间酒店房价的疯长，就是有悖国际旅游标准的。如果先期就制定了价格标准，就绝不可能出现酒店房价失控的局面。

三是参照国际旅游惯例，通过制度使之成为海南国际旅游岛普遍通行的准则。其实，国际惯例的含义，就是指国际旅游业运行的主要原则。这些主要原则，都是经过国际旅游业的普遍认同，并在国际范围内普遍实施了的，其中有许多惯例早已被制度化，写进了国际旅游的有关章程。现实中，一些人把国际惯例当作旅游行业中一些约定俗成的行为，这是不准确的。在国际旅游中，其实也有一些潜规则，例如要给导游小费，例如酒店超过中午十二点就要加收费用，这一些，只是行业间的一种自我约定，并没有真正成为国际惯例。把国际旅游制度化，是要吸纳那些已经成文并被普遍流行的国际惯例，而不是把那些并未被认同的霸王条款当作国际惯例来实施。

制度安排之三：对中央赋予国际旅游岛的优惠政策，作出有效落实各项政策的制度安排，促进海南发展要求与海南国际旅游岛要求相衔接。

建设海南国际旅游岛提升为国家发展战略，中央给予了海南投融资、财税、土地、行业开放等诸多政策支持。如何用好用活中央给予的政策，则是海南建设国际旅游岛必须立即作出回答的课题。就《若干意见》本身而言，就是一种新的制度安排———即按照国际化要求对海南的旅游产业发展作出相关的制度安排。但是，这样的制度安排主要在宏观层面，需要有更具体切实的制度予以落实。如果有了具体的、细节的制度安排，那么许多问题就有了具体的制度保障，就能得到有效地落实。按照中央给予的政策支持，海南有许多方面都要及时作好制度安排，例如土地开发制度，例如生态补偿制度，例如征地开发区农业就业制度，例如户籍制度，等等。这些制度都是建设国际旅游岛所必不可少的重要制度，也是有效地安民、惠民的重要制度。


现实中，我们常爱讲这样一句话，即“要用好用活中央的政策”。但“用好用活”并不是随心所欲就能做到的，更不是越胆大就越行，而是在严格按照中央政策要求的基础上，结合海南的实际，作出相应的制度安排予以逐项落实。例如，《若干意见》指出，海南可以探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票。我们要进行这样的探索，就要借鉴国外体彩发行的经验，尽快制定彩票发行的具体细则，使之各个环节都有制度约束。否则，在没有制度安排的情况下匆匆上马即开彩票，有可能博彩一开，乱子全来。

制度安排要与《若干意见》中的政策要求相衔接，必须尽快制定好落实政策的中长期规划。任何规划都是一种制度安排，特别通过某种法定程序确定下来的规划，比制度意义更加明显。因此，我们在进行国际旅游岛的制度安排时，一定要把规划作为建设国际旅游岛的先导工程，在规划的框架内作出更为具体细致的制度安排。